实施严格节能减排措施在“十一五”取得了显著成效，但在执行过程中也暴露出一些值得重视的问题，如个别地方出现“拉闸限电”等现象。这并不是由于中国节能减排目标过于严格，一定程度上是由于节能减排指标分配、任务完成方式和考核办法等方面尚存在不足。
节能减排现有机制的不足
各省节能减排指标分配的公平性有待提高。“十一五”确定全国单位GDP能耗强度降低20%，各省（区）目标均大致按此水平设定。这种做法有其合理性，但由于能耗强度在经济发展过程中呈现倒U型变化规律，而那些欠发达省份大多正处在能耗强度上升的重化工业阶段，单位GDP能耗强度下降潜力较小，节能减排和经济发展之间矛盾较为突出。
对各省分配强度指标会对GDP统计数字的真实性产生较大冲击。对各省下达碳排放强度相对指标下降任务，客观上会使各省有夸大GDP数字的激励，以完成其碳强度下降目标。
目前各省落实节能减排任务的方式和考核办法缺乏灵活性。根据现有考核办法，各地必须严格按照设定的能耗强度下降指标进行节能减排，没有灵活的任务实现方式可供选择。由于目前考核的单位GDP能耗强度是一种相对指标，要引入排放权交易等灵活实现方式也较为困难。这就加大了节能减排工作难度，也使全国节能减排资源难以得到优化配置。
公平分配各省减排指标
针对上述问题，“十二五”节能减排可在指标设定形式及分配方法、任务落实方式，以及考核办法三个主要方面加以改进，对全国设定碳排放强度下降指标，但是，对各省设定排放总量指标，允许各省采取灵活方式完成任务，并相应调整考核办法。
具体包括：第一步，根据“十二五”全国单位GDP碳排放强度下降目标和GDP预测数字，估算出“全国总排放额度”。第二步，按照“各省人均GDP水平和人口数量”与“行业先进标准”将“全国总排放额度”公平分配给各省，并为各省建立碳排放账户。第三步，允许各省采取灵活多样的方式完成各自减排任务，考核办法亦相应调整。
根据“十二五”碳强度目标计算全国总排放额度。
中国对国际承诺的是自愿降低单位GDP碳排放强度。这种相对指标难以引入排放权交易等灵活的任务实现方式，需要根据同期GDP值，将单位GDP碳排放强度相对指标转换成绝对排放额度。这种简单的“算术处理”不改变中国的减排性质，也不改变减排任务强度。
根据预测，“十二五”期间全国GDP年均增长8％。根据“十二五”全国单位GDP碳排放强度下降17%的目标，可以计算出与该强度下降目标对应的“十二五”全国二氧化碳总排放额度为436.4亿吨。由于预测的“十二五”GDP数字与实际GDP数字会有一定出入，只要在“十二五”期中和期末根据真实GDP数字，对全国总排放额度和各省预分配的排放额度做出相应修正即可。
按“各省人均GDP水平和人口数量”与“行业先进标准”分配各省排放额度。
在估算出“十二五”全国总排放额度后，将该额度划分为“地区基本排放额度”和“行业排放额度”两部分，分别按“地区人均GDP水平和人口数量”与“行业先进排放水平”两个标准在各省间分配。各省分配到的两部分额度加总，就是各省“十二五”分配的总排放额度。
“行业排放额度”的设定和分配办法是，以目前“千家企业节能行动”为基础，从全国高排放行业（包括电力、石油石化、煤炭、化工、钢铁、有色、建材、造纸、纺织等行业）中划定1000家左右重点排放企业，并以“各行业先进水平的单位产量排放量”为标准，确定全国“行业排放额度”规模，并按此先进标准将其分配给各省划定的重点排放企业。
全国“地区基本排放额度”等于“全国总排放额度”减去全国“行业排放额度”。该额度按各省人均GDP水平和人口数量分配，水平低的省份分配相对多的排放额度，意味着有更大经济发展空间；水平高的省份则分配相对少的额度，意味着应该承担更多减排责任。
